关于《武汉市生活垃圾分类管理办法》的起草说明

关于《武汉市生活垃圾分类管理办法》的起草说明

    为全面推进我市生活垃圾分类制度，加快建立分类投放、分类收集、分类运输、分类处理的生活垃圾管理体系，促进生态文明建设和实现城市可持续发展，不断提升我市城市管理水平和人民生活环境质量，根据有关法律、法规的基本原则，结合我市实际，市城管执法委组织起草了《武汉市生活垃圾分类管理办法（征求意见稿）》（以下简称《办法（征求意见稿）》）。现就有关情况说明如下：

    一、制定《办法》的必要性

    （一）贯彻落实十九大精神，践行绿色发展理念，适应生活垃圾分类工作新形势的迫切需要

    习近平总书记在党的十九大报告中提出“加快建立绿色生产和消费的法律制度和政策导向，建立健全绿色低碳循环发展的经济体系”。2016年12月21日，习近平总书记在中央财经领导小组第十四次会议上强调，要加快建立分类投放、分类收集、分类运输、分类处理的垃圾处理系统，形成以法治为基础、政府推动、全民参与、城乡统筹、因地制宜的垃圾分类制度。2017年3月，国务院办公厅印发了《生活垃圾分类制度实施方案》，将武汉市列为先行实施生活垃圾强制分类的46个重点城市之一，并要求推动出台地方性法规、规章，依法推进生活垃圾强制分类。2017年12月，住建部印发《住房城乡建设部关于加快推进部分重点城市生活垃圾分类工作的通知》，要求2020年底前，46个重点城市基本建成生活垃圾分类处理系统，基本形成相应的法律法规和标准体系，形成一批可复制、可推广的模式。2017年12月19日，市委办公厅市政府办公厅联合下发了《武汉市生活垃圾分类实施方案》；2018年1月19日，市政府举行了全市推进生活垃圾分类动员大会。2018年6月14日，国家住建部印发《住房城乡建设部办公厅关于印发城市生活垃圾分类工作考核暂行办法的通知》（建办城函[2018]304号）将公布生活垃圾分类地方法规作为考核内容。国家住建部在检查考核我市生活垃圾分类工作时，也明确要求加快推动立法工作。

    实施生活垃圾分类是生态文明城市建设的基础性工程，具有积极的现实意义和长远的发展意义。一方面，可有效减少资源消耗与污染，促进清洁生产与环境保护，促进再生资源回收利用和综合利用，有利于发展循环经济，保障低碳环保，促进城市可持续发展。另一方面，减少生活垃圾处置量，缓解处置设施建设压力，有利于推动产业结构转型升级，促进建设资源节约型、环境友好型社会。为此,我市必须对标先进城市，加强生活垃圾分类工作的法治保障，为推动我市生态文明建设和实现城市可持续发展提供有力支撑。

    （二）促进生活垃圾分类法治化、精细化、科学化管理，实现源头减量，破解“垃圾围城”危机的迫切需要

    生活垃圾治理是当前我国城镇化进程中生态文明建设和可持续发展的重大难题，是表征城市管理水平和城市文明程度的重要指标。据统计，2018年我市生活垃圾清运量约平均11800吨/天。而进入2019年以来，我市生活垃圾清运量平均已达到13300吨/天。在生活垃圾处理设施因“邻避效应”等诸多原因而难以落地和正常稳定运行的情况下，传统的“全收集、全处理”生活垃圾收集、转运、运输和处理的被动模式越来越不能妥善解决生活垃圾问题，“垃圾围城”的危机始终未能彻底解除。因此，只有转变生活垃圾管理方式，按照减量化、资源化、无害化原则，坚持政府主导、部门协同、属地负责、社会参与，通过立法，逐步建立“源头避免产生-中端资源回收利用-末端分类资源化处理”的垃圾管理新模式，从源头上减少生活垃圾产生，提高资源回收和有效利用率，解决我市“垃圾围城”危机。

    根据2017年12月制发的《武汉市生活垃圾分类实施方案》，2018年生活垃圾分类已在全市范围内展开。为满足生活垃圾分类工作需要，一方面是在管理体制层面，需要对垃圾分类工作涉及的各职能部门的职责作出界定与规定，以便形成合力，促进生活垃圾分类工作有序开展。另一方面是在操作层面，全市生活垃圾分类工作要形成“大分流、小分类”的总体格局，需要建立完善的可回收废旧物资、大件垃圾、有害垃圾、湿垃圾等分流分类体系，确定符合武汉市实际情况和有利于推进生活垃圾分类工作的生活垃圾分类标准，构建具有武汉特色的“前端分类减量，中端大类分流，末端资源利用”生活垃圾分类投放、分类收集、分类运输和分类处理模式。因此，有必要在梳理总结实际工作情况的基础上，结合国家层面推进生活垃圾强制分类工作要求，制定符合武汉市实际的垃圾分类规章。

    （三）借鉴先进经验，夯实垃圾分类基础，构建具有武汉特色的生活垃圾分类制度的需要

    通过立法促进生活垃圾分类减量和资源综合利用是国际社会通行的做法，生活垃圾分类工作成效较好的国家和地区，普遍都建立了法律法规支持体系。如：德国早在1972年就制定实施了《废物处理法》，1991年通过了《包装条例》，将各类包装物的回收规定为国民义务。日本颁布了以《环境基本法》为基础的有关生活垃圾分类回收的《容器和包装物的分类收集与循环法》、《特种家电循环法》和《可循环性食品资源循环法》等各种单项法，2000年12月公布实施《促进建立循环社会基本法》，确定了建立循环型社会的基本原则，2001年4月实施《促进资源有效利用法》和《固体废弃物管理和公共清洁法》，随后制定了《促进容器与包装分类回收法》、《家用电器回收法》和《绿色采购法》等一系列专项法律法规。由于法治保障体系健全，执行严格，奖惩分明，有效保障了各种垃圾分类和资源回收政策得以实施。美国已有半数以上的州先后制定了促进资源再循环利用法规。其他发达国家和地区，如加拿大、韩国和欧盟，也都开始加紧对生活垃圾分类回收的立法进程。

    生活垃圾分类立法是世界环保立法的一个大趋势。近年来，我市一些人大代表和政协委员也纷纷提出议案和提案，建议制定专项法规推进我市生活垃圾分类工作。2017年12月国家住建部下发的《关于加快推进部分重点城市生活垃圾分类工作的通知》也再次强调了46个重点城市至2020年要“基本形成相应的法律法规和标准体系”的要求，截至2018年底，46个重点城市已经有19个城市出台了生活垃圾分类地方性法规或规章，26个将生活垃圾分类纳入立法计划或已形成了草案。为尽快在武汉市建立以分类投放、分类收集、分类运输、分类处理为核心的全过程生活垃圾治理体系，形成一套分类方法恰当、责任划分清晰、操作便捷、具有刚性约束力的垃圾分类管理体系，有必要借鉴先进经验，并结合我市实际，通过立法对垃圾分类制度进行设计，体现强制分类要求，实行多措并举、奖惩结合，以便于在全市全面推进垃圾分类工作，形成从源头减量到末端处理全过程的管理规范。

    二、制定《办法》的依据

    （一）《固体废物污染环境防治法》第四十二条中对城市生活垃圾分类做出规定：“对城市生活垃圾应当及时清运，逐步做到分类收集和运输，并积极开展合理利用和实施无害化处置。”

    （二）《城市市容和环境卫生管理条例》第二十八条规定：“对城市生活废弃物应当逐步做到分类收集、运输和处理。”

    （三）《城市生活垃圾管理办法》第三章第十六条第二款规定：“城市生活垃圾实行分类收集的地区，单位和个人应当按照规定的分类要求，将生活垃圾装入相应的垃圾袋内，投入指定的垃圾容器或者收集场所。”

    （四）《湖北省城市市容和环境卫生管理条例》第三章第二十七条规定：“逐步推行城市生活垃圾分类收集,按照无害化、减量化、资源化的原则进行处理，鼓励废物回收和综合利用。”

    （五）《武汉市市容环境卫生管理条例》第四章第二十九条规定：“生活垃圾的收集，应当采取方便居民的方式，做到日产日清，并逐步实行生活垃圾的分类投放、收集、运输。单位和个人应当按照规定的地点和方式投放生活垃圾。”

    （六）《再生资源回收管理办法》第十五条规定：商务主管部门是再生资源回收的行业主管部门，负责制定和实施再生资源回收产业政策、回收标准和回收行业发展规划。

    三、主要内容说明

    （一）明确生活垃圾分类责任。垃圾分类是一项长期系统的社会工程，涉及社会各界、各行各业，管理环节众多，牵涉面广，过程复杂，单靠一个部门进行管理，难以取得理想效果。《办法（征求意见稿）》按照部门职责分工建立统筹协作机制，强调了城市管理执法部门负责对生活垃圾分类统筹归口管理，明确了教育、生态环境、自然资源和规划、住房保障、市场监管、商务部门、供销社，以及发展改革、财政、城乡建设、文化旅游、卫生健康、机关事务等协同部门的职责。《办法（送审稿）》专门详实规定了相关单位、个人以及分类投放、分类收集、分类运输、分类处置各环节的主体责任，跨度涵盖从宏观的国民经济和社会发展规划到个人分类投放生活垃圾的具体要求，把企业、单位和个人的责任，收运处理企业、生产流通环节的责任，以及各级主管理部门、各职能部门对其行政区域与职责范围内的责任，按点、线、面三个层次有效地统一起来。整个垃圾分类的社会架构清晰明朗，为打造共建共治共享的社会治理格局奠定基础。为了保证垃圾分类工作的落实，《办法（征求意见稿）》规定了垃圾分类投放管理责任人制度，尽量明确责任主体，便于落实相关责任追究。

    （二）建立生活垃圾分类标准。根据我市生活垃圾的组成、垃圾处理能力和建设情况，在前几年探索与实践的基础上，《办法（征求意见稿）》规定了具有武汉特色的垃圾分类方法，运用“大分流、细分类”的推进策略，拟将我市生活垃圾分为有害垃圾、厨余垃圾、可回收物、其他垃圾四大类，并鼓励各区因地制宜予以相应调整。

    （三）规定生活垃圾分类具体要求。从我市试点情况分析，生活垃圾分类顺利推进关乎市民生活习惯的改变，必须要发动全体市民的积极参与。因此，为突出强调实操性，《办法（征求意见稿）》针对垃圾分类工作中的难点问题进行了特别规定，从明确垃圾生产者责任出发，引导居民树立垃圾减量分类观念，提高垃圾减量分类意识，进而转化为自觉行动，确保其有效执行。

    （四）推行生活垃圾分类智慧化管理制度。《办法（征求意见稿）》鼓励推行全流程监管信息系统，与商务部门的资源回收信息系统和生态环境行政管理部门的监管系统实现互联互通，定期向社会公开相关信息。《办法（征求意见稿）》规定建立环境信息公开制度，分类处置设施安装在线监测系统并与城市管理执法部门、生态环境部门的监管系统联网，定期向社会公开污染排放信息和设施运行情况，实现垃圾分类实时公开监测管控，提升生活垃圾分类管理水平。

    （五）建立奖惩相结合的管理机制。在监督管理方面，为有效推进生活垃圾分类工作，《办法（征求意见稿）》对建立监督考核和奖励机制进行了规定。在法律责任方面，《办法（征求意见稿）》对单位和个人不按规定分类投放、分类收集、分类运输和分类处理生活垃圾等行为设定了罚则，以保障《办法》得以切实执行。